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　　来源：盐财经

　　作者 | 姚远

　　世俗意义上对于一份好工作的标准有很多种，“高度确定性”这一项，始终在清单中霸占高位。

　　公务员、医生、教师，事业单位和国企职员，兼具当下稳定性和未来福利保障的工作，无论对哪一代中国人，都极具吸引力。

　　特别是当下，“稳定”的吸引力还在不断增强。从这些数字中可见一斑：2021—2026年，国考人数从157.6万增至371.8万，增速达235.9%；而通过资格审查人数与录用计划数之比约为98∶1，上岸难度已是名副其实的“百里挑一”。

　　2021—2026年，国考人数从157.6万增至371.8万，增速达235.9%

　　与之构成张力的，是越发收窄的彼岸。

　　2026年，国考计划招录人数同比减少1602人，是七年来首次下调。随着学龄人口的减少，全国多地纷纷探索中小学教师编制改革，个别地方发文称将“锁死编制总量”，逐步缩减编外教师名额。

　　严格“控编”甚至“缩编”的背后，是近些年来地方财政越发突出的收支矛盾。

　　基层政府财政普遍存在的流动性短缺，已引起中央的高度重视。在2025年12月举办的中央经济工作会议上，中央首次提出要“重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线”。

　　所谓“三保”，即保基本民生、保工资、保运转。当下地方财政的收支矛盾在于，收入端房地产相关税收收入和卖地收入大幅下滑，与此同时“三保”支出占比依然较高，部分乡镇甚至区一级面临着拖欠人员工资的窘境。

　　复旦大学经济学院院长张军告诉南风窗：“对于地方财，中央财政的转移支付恐怕不会再做加法，只会做减法。所以，未来在人员调整上恐怕要有比较大的推进。”

　　复旦大学经济学院院长张军

　　这一切，都离不开财政供养问题，其规模究竟如何平衡，结构如何改革？近期，张军与同事发表的一项经济学研究，在政界、学界和媒体走红，首次勾勒出这一答案的轮廓。

　　经济学“出圈”

　　2009年以前，财政部曾公开披露地方财政供养人员的具体规模。此后，公开数据逐渐缺失，2009年以后对财政供养人员的学术与政策讨论，大都基于有限的调查数据，普遍缺乏对规模和特征的实时分析。

　　《中国财政供养人员规模估算与结构分析》一文，首次提供了这么一份可供分析和讨论的事实基础，且较为可靠、定义清晰，估算透明。该文发表于2025年7月的《经济学（季刊）》，由张军与同学院刘志阔教授、马欣榕博士生共同撰写，并于同年年底在洪范法律与经济研究所举办主题研讨。

　　令张军出乎意料的是，这篇论文竟然在过去半年间收获了远超学界的影响力。媒体报道、政府回应，它甚至在社交媒体上走红，激起广泛的社会讨论。

　　这是一份经济学研究不常拥有的待遇。“很大程度上反映了改革的紧迫性。”张军告诉南风窗。

　　在财政支出的结构性改革中，对人员经费的控制尤为关键。论文引言中，他们写道：“2022年人员经费支出占全国一般公共预算总支出比例达27%，呈现出占比高、增速快、刚性强的典型特征。管控和优化财政供养人员规模，已成为增强财政可持续性的核心环节。”

　　团队的研究初心，在于弄清楚“保工资”的压力究竟有多大，最终目的是“为财政改革提供基本的事实基础，有助于社会共识的形成，更好地服务于国家决策”。

　　弄清楚“保工资”的压力究竟有多大，最终目的是“为财政改革提供基本的事实基础，有助于社会共识的形成，更好地服务于国家决策”/顾芗·AI制图

　　他们的研究基于两大基本原则，刘志阔介绍：一是，所有数据都来源于官方口径，选取自《中国会计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》；二是，所有估算和指标界定都公开透明，完整披露计算步骤，保证研究结果是可供读者自行验证的。

　　研究团队对于“财政供养人员”的定义是“薪酬由财政一般公共预算资金支付的人员”。不同文献对“财政供养人员”的定义存在一定差异，马欣榕在研讨会上说：“我们更关注人员的工资和福利来源是否是财政支付的，而不是他到底有没有编制。”

　　他们发现，近些年来，我国财政供养人员的总体规模仍呈上升趋势，2020年已达6846万人。

　　围绕财政供养人员派生出的另一个重要概念，叫“财政供养率”，指一个国家或地区政府财政供养人数的数量占常住人口之比。2004年，我国的财政供养率为4.01%，2020年这一数字上升至4.85%，其中在职供养人员占就业人数的比重上升到了5.54%。

　　“这意味着越来越多的就业人员集中在机关事业单位，由财政资金支付薪酬。”刘志阔说。

　　错 配

　　刘志阔分析财政供养人员的内部结构发现，事实上，近年来在职的财政供养人员呈下降趋势，这说明中央政府对编制的严格控制有所成效。

　　但离退休人员的持续扩大，成为了总量上升的主要来源。“这与人均寿命延长、我国历史上人口出生和就业的‘退休潮’密切相关。”他说。

　　而这造就了一种“结构性短缺”。宏观层面表现为财政供养人数上升、公共财政承压，但具体到实际工作中，又面临着“百家推门要编制”的局面。

　　政府部门的责任和职能越发扩张，编制却被严格控制，这便促使了机关和事业单位在核定编制之外，去自行聘用所谓“编外”人员。2004年，中国仅有215万编外在职人员，2018年上升至442万，增幅超过一倍。“虽然不占用编制，但实际上由财政供养。编外人员的膨胀同样会加剧地方财政的支出压力。”

　　“这在一定程度上也会强化社会矛盾。”他们在文章中如此写道。“相比于编内人员而言，其岗位层级和工资收入相对较低，并且没有编制下稳定的职业发展预期，因此在依法行政和服务便民等方面往往有所局限，不利于机关事业单位更好地履行职能、提高服务能力。”

　　纵向层级结构上看，我国财政供养人员的分布呈典型的金字塔状，“省、地、县”，越往基层，财政供养人员的规模越庞大。

　　横向空间分布结构上看，地级市供养率则呈现出明显“西高东低”的不平衡特征——这与我国人口规模“东多西少”的分布特征恰好相反。

　　研究团队认为，造成这一现象的原因，可能在于我国各地的行政事业单位编制约束十分刚性，且地方财政预算安排存在较强惯性，造成财政供养人员在时间和空间上的配置相对固定。

　　这一结构性错配导致了两难的局面。对于人口净流入地区，由于人员编制紧缺、基本公共服务供给不足，“不得不去扩张编外人员规模”。而对于人口净流出地区，“慢慢只剩下了编制，反而是用‘编’来吸引人到这个地方来”，刘志阔在研讨会上说。

　　越是人口净流出地区，财政供养率失衡状况越是严峻。全国政协委员李冬玉曾指出，某县2019年常住人口3.02万，地方财政收入3661万元，一般公共预算支出却达8.65亿元，行政事业和社会组织120余个，财政供养人员6000余人，财政供养人员比达1∶5。

　　在刘志阔看来，对财政供养人员的研究不仅要关心总量，同样重要的是其内部结构。他说：“我们一直希望强调一件事情，就是我们财政供养人员的结构分布，与未来民众的需求是否吻合？”

　　除了空间分布，还要关注财政供养人员内部的职业类型。

　　刘志阔举了一个和自己职业相关的例子，如教师。财政供养人员中，教师是占比相当高的群体。不过随着未来出生率的下降，“这一职业的扩张速度肯定会下降，那么，它的空间分布是不是有更优的安排”？比如医生，随着老龄化程度的加深，我国社会对医护人员的需求可能会在未来迅速上升，“那么这一职业在财政供养人员的结构中又应该是怎样的配比”？

　　江苏，某公立医院挂号缴费窗口/图源：视觉中国

　　这都需要决策层的长远布局、先行规划。刘志阔说，财政供养人员具有某种刚性，特别是编内人员，缺乏对应的退出机制，“雇佣一个人，需要考虑他未来40年的支出”。“因此对于编制的配置和调整，我们要非常之慎重。”

　　政府也需要减负？

　　国家财政所供养的人口规模是否有一个“合理区间”或“最优区间”？在张军看来，这与国家体制、政府的组织方式有很大关系。一个全能的大政府，自然会产生更庞大的对人员的雇佣需求。

　　张军在实践中关注到一种明显趋势，政府的事权在扩大，“要做的事情指数级地增长”。据张军观察，现在无论是哪一级别的政府人员，加班现象都越发严重，工作越来越忙，“真是喘不过气”。

　　而未来如果要对财政供养人员规模实行改革和调整，直接明了的路径就是“减少一部分政府事务”。张军说，上海市的各级政府正在通过市场购买服务的办法，解决一部分工作需求。“我觉得大多数的地方政府都应该沿着这个方向走，可以扩大中国市场的服务业供给，有利于增加GDP。”

　　在张军的设想中，这项研究只是一个开始。接下来，他们计划开展一系列针对“编制”的深入研究。比如：在中国，“编制”是如何核定的？它如何扩张和调整？在“编制”的变化轨迹中，是什么在发挥作用？

　　他的研究动机来源于一种好奇：中国的市场化改革走到今天，为什么还保留着如此庞大的国家部门？它对于中国宏观经济的影响究竟是什么？

　　近些年来，中国经济运行“供给较强而需求相对不足”的矛盾越发突出。今年以来，国家发改委在新闻发布会上多次指出，我国的宏观政策将聚焦做强国内大循环，全方位扩大内需，并重点适应需求结构升级趋势。几种具体举措中最受人关注的，便是对城乡居民增收计划的研究制定，中央经济工作会议所部署的2026年经济工作八项重点任务，这也是其中之一。

　　中国居民收入份额和劳动报酬在初次分配中的比重长期偏低，在张军看来，这其中一个可能的原因是：“体制内的工资水平影响了体制外。”我国现有如此庞大的公共服务业部门是过去计划经济时代的遗产，如教育、医疗，它们由国家定价并提供服务，向全社会供给了优质低廉的公共福利资源。因此，体制内一直保留了低工资、低物价的色彩。

　　然而，伴随着我国经济的市场化转型，体制内的工资水平已经与社会整体发展状况错配已久。例如，体制内对医疗服务的低定价，导致了医生群体在超负荷工作的同时，却只能领取与他们劳动付出并不相配的薪水。

　　医生大部分时间都花在手术和门诊上，没有时间从事科研。与此同时，医院也不得不通过局部的市场化改革去获取额外收入，造就了“以药养医”等问题。“这就是环境之下产生的一种变化。”张军说。

　　在他看来，国家雇员的定价工资，对于全社会平均工资水平来说是一个参照。体制内的低工资成为了一个“锚”：“事业单位和公务员的工资放在那里，所以其他国有企业，甚至于民营企业的整体工资率也会不断趋近，不会和它拉开太大的距离。”

　　然而在财政承压的现状下，“如果有这么大规模的人员吃财政饭，他的薪水是不会高的”，张军说。